论文发表:绿色公共采购实施的系统方法
发布时间：2020-12-11 来源：《JOURNAL OF PUBLIC PROCUREMENT》 作者：王丛虎， 乔予华，李晓明
研究问题：
1、中国绿色公共采购（CGPP）实施的重要因素是什么？
2、这些因素如何相互作用并促进GPP的成功实施？
中国公共采购的法律基础（CPP）
中国的公共采购受到许多政府部门的监管，并且相关政策也在不断的发展。绿色公共采购旨在实现社会福利和环境的可持续发展，在近年来已被纳入到社会经济战略目标中。公共采购的绩效评估指标包括成本、质量、时间、合规性、创新性和可持续性（Patrucco等, 2016年）。本研究专注于绿色公共采购的绩效衡量。
绿色公共采购在中国的法律基础是一系列法律法规，其中最重要的是2002年的清洁生产促进法、2002年的政府采购法（GPL），1997年的节约能源法以及2009年的循环经济促进法（Rothery，2011; QiaoandWang）。尽管这些法律法规奠定了相关法律基础，但许多基本的问题仍未得到解答：这些法律如何实施？影响绿色公共采购实施的主要因素有哪些？它们是如何影响绿色公共采购的？实施会带来哪些问题？如何处理这些问题？
理解CGPP实施的系统方法
本文使用系统方法来理解绿色公共采购的实施，系统方法适用于研究复杂而动态的供应链管理（Bertalanffy，1972；Lambertetal，1998；Mentzeretal，2001）。首先，供应链被视为一个单一的整体，其目的是优化整个系统的性能；其次，每个机构或部门都直接或间接地影响系统中的其他组织，进而影响整个系统的性能。然后，战略上的努力是通过信息共享、沟通和协作将基于人力资源的组织间能力整合到一个统一的整体之中。总体而言，系统是为实现共同目的而由相互独立却相互依存的部分组成的；一个系统必须具有适当的沟通和控制措施，以促进相关部分之间的交互作用，从而实现共同目标；单个组织的目标必须与系统的目标保持一致；当各个组织（或组织中的员工）优化自身性能的同时，系统的整体性也会得以优化；系统方法强调研究系统中所有组织的重要性，因为系统中的所有组织都为了一个共同目标而行动，包括信息共享、合作与长期关系的建立。
中国绿色公共采购的实施要求绿色公共采购供应链中的所有组织一起工作，以建立一个统一的、有目的性的系统。每个组织都是一个相互关联的部分，它们执行各自的任务，发挥自己的功能，进而促进整个系统的有效实施。图1显示了系统的结构、各个部分及其关系。指挥链从上到下：从中央政府到省级政府，再到财政部门（或相关委员会或办公室），最后到各自的政府采购中心。但是，采购人、政府采购中心和供应商之间存在着横向合作关系，财政部门设立了一个监督部门以监督采购过程中的横向关系。
图1 CGPP综合模型的实施
绿色公共采购实施的文献综述
（一）政策执行
Pressman 和 Wildavsky（1973）开启了研究政策执行的先河，他们认为政策执行是一个不断改变资源约束和目标之间关系的过程，因此政策执行应学会适应不断变化的环境。后来，研究人员确定了三种政策执行方法以及一些影响因素(DeGroff和Cargo，2009)，其中自上而下的方法将政策执行视为一种合理的管理过程。Sabatier和Mazmanian（1980）的自上而下的政策执行模型包括三种因素：法规所要解决的问题是可处理的；法规的力量对实施过程有利；各种“政治”变量对既定目标的净影响。Chen（2003）提出了影响中国政策执行的三种变量：政策问题的特殊性、政策自身因素和政策的外部因素。自下而上的方法认为，成功的实施是利益相关者（尤其是受影响的利益相关者）在决策的各个阶段的积极参与的结果（Berman，1978）。中国政策的执行似乎是自上而下的，中央政府和上级政府使用压力体制，以经济增长、社会稳定和其他绩效指标为下级政府官员设定目标。根据这些目标的实现情况，绩效评估后的地方官员将受到奖励或处罚。但压力体制不是全部。由于地方保护主义，地方官员倾向于维护地方利益和个人利益，而牺牲国家和社会利益（Yang，2012；Ran，2013）。在这种情况下，多种相互作用的力量会影响整体结果。根据联合国环境规划署（UNEP）（2017a）对中国、日本、泰国和韩国的GPP实施情况分析发现，成功的实施需要中央政府的大力支持、明确的公共采购准则和程序、对采购人员进行能力培训、改善社会和环境影响的监测系统，以及有效的沟通。此外，所有利益相关者（例如决策者，用户，购买者和供应商）之间的合作对于成功实施至关重要。
本文将从系统理论的角度提出影响GPP实施的因素。不仅包括政策执行文献所揭示的政策集群和环境/资源集群，还强调基于人力资源和组织间变量的各种参与者之间的相互作用。（如表1）
（二）代理理论
采购人（即委托人）将某些权限委托给另一方（即代理人），实施外包的是委托人，供应商是代理人。对于供应链中动态的委托-代理关系，政府采购中心充当卖方（代理人）的委托人，同时充当买方（委托人）代理人的角色。代理人可能是机会主义者，可能与委托人的利益不同。因此，委托人和代理人之间需要制衡，负责人需要足够的资源和知识渊博的员工来监管代理商。为了减少监督成本，负责人需要与代理人分享明确的信息并提供顺畅的沟通。这些也将减少代理人越轨行为。
研究方法
（一）德尔菲法
由于我国绿色公共采购的历史数据尚不能被准确获悉，并且该问题没有指向特定的分析方法。本研究运用德尔菲法来获取公共采购专家的观点，目的是挖掘我国成功实施绿色公共采购的若干重要因素。第一轮研究中（2013年1月20日至2013年1月30日），我们向五位专家展示了之前由文献综述提炼而来的四组变量，要求专家们对这些集群和因素进行评论，我们总结了这些专家的意见（如表1所示）。2013年2月9日开展的第二轮研究中，我们组织了一场专家碰头会，并在会上向专家提供了第一轮的研究结果（如表1所示）。
专家们详细阐述了自己的想法和选择的理由，然后在相关的共识和分歧方面展开讨论。最后，专家们肯定了四个集群和相关因素对于绿色公共采购实施的重要性（如表2所示）。
（二）案例研究
本文采用案例研究法来检验这四个因素对实施绿色公共采购的影响，选择省级政府采购机构作为样本，抽样目标覆盖了中国七大地域；从18个省级行政区域中选择了18个省级政府采购中心。对于每个政府采购中心，我们都采访了其主要负责人（主任或副主任）、监管机构（主管部门）和供应商（媒体编辑或记者），评估了其工作报告，并与他们的员工开展座谈；此外，我们还梳理了其政策文件，参观了其工作场所，并观看了电子采购系统的演示。
访谈之后，我们首先进行了单案例分析，对文本和各种表格进行大量讨论和审查，最终将访谈结果分为四类，即绿色公共采购的政策、实施资源、人力资源因素和组织间因素。然后进行交叉案例分析，使用表格显示案例之间的相似和差异，找出这四种类型因素与不同政府采购中心绩效差异的关系。最后，在分别对政府采购中心、监管机构和供应商（或媒体记者）进行了相同的单案例和多案例分析后，我们比较了研究结果，并确定绿色公共采购实施的统一模式。
本研究通过审查各种资料来源（包括文件、实地调研、电子采购演示和访谈等资料）和整个研究过程的逻辑一致性来建立内部效度；通过对政府采购中心及其监管机构和供应商的跨案例研究确保外部效度；通过一致、完善的案例研究程序来确保信度。
分析与发现
本研究将GPP绩效分为优秀、一般和较差三类。我们首先要求受访者进行自我评估，然后检查实际结果。在优秀类别中，政府采购中心人员具有熟练的技能和强烈的绿色意识，环保产品获得加分，监管机构建立了健全的监督程序，定期监测绿色采购，采购的绿色产品占到很高比例；在较差类别中，政府采购中心没有进行绿色采购，上级政府也没有下发任何绿色采购政策或文件。在一般类别中，政府采购中心人员有一些绿色意识，政府采购中心有一些成功的案例，上级政府下发了一些政策和文件，列出了环保产品的奖励项目。
在访谈中，有九家政府采购中心采用了节能产品的强制性标准，他们的CGPP实施情况都是较好的。相比之下，对带有环境标志的产品的优惠采购政策是模糊的，只是强调在购买时应该优先考虑这些产品，在投标过程中这些产品将增加一定的分数，结果并没有很好的实施。此外，《政府采购法》与《招标投标法》在节能环保产品清单上的冲突也影响了GPP的有效实施。综上我们认为，有明确目标和具体标准的公共采购政策会带来强有力的实施(如强制采购环保和节能产品)，而模糊的政策只会导致实践中的混乱，中央政府必须树立系统的观点，精简所有相关的法律，避免法律和政策的冲突。
我们将公共采购政策实施的资源分为经济资源、信息资源、社会资本和文化资源四类。访谈发现，所有受访者都都着重强调了社会资本和文化资源的重要性，认为CGPP的重要性与日俱增是因为环保团体、环保协会和环保人士的倡导，其中提及最多的是人的价值观念的变化。
在人力资源方面，访谈发现采购人员的职业道德、专业精神、工作能力、知识修养和道德修养都对GPP实施效果有积极影响，只有训练有素的员工的实施才能取得丰硕的成果。
公共采购政策实施过程中，各机构与各利益相关者在纵向和横向层面相互影响相互作用。从纵向关系看，财政部门下属的政府采购中心对绿色采购的实施更积极，而非财政部门隶属或管辖的采购中心在实施绿色采购政策方面并不积极。这是由于财政部门下属政府采购中心得到了更好的监管，监管机构将中国绿色采购政策和法规转发给政府采购中心要求其执行，并对其进行持续监督。从横向关系来看，好的制衡机制包括标准程序、采购人与政府采购中心之间顺畅沟通和良好合作。良好的制衡有助于绿色公共采购的顺利实施，并且可以遏制地方保护主义。
综上，本研究将影响GPP实施的集群分为四类，即领导者、追随者、探索者和落后者。领导者既强调合规性也以绩效为导向，在实施过程中较好的利用资源，在人力资源方面拥有高尚的职业道德、高超的工作能力、知识渊博的员工和高效的执行力，组织间有强大的制衡机制、良好的组织关系和顺畅的沟通，因此实施成绩优异。追随者更注重以服从为导向，虽然对GPP并不热心，但其成绩也不错。探索者更加注重以绩效为导向，没有密切关注CGPP的发展，但拥有非凡的资源和强大的制衡能力，因此在探索如何在中国实施绿色公共采购的过程中也取得了良好的成绩。落后者表现最差:目标不高、没有额外的优势、资源贫乏、人力资源匮乏、缺乏制衡机制，因此，落后者在绿色公共采购中失败了。
结论
本文的理论贡献在于将系统理论和代理理论同时用于研究中国GPP的实施。CGPP的实施是由整个系统的整个过程决定的：政策、支持实施的可用资源、基于人力资源的因素、所有相关机构之间的组织间关系。CGPP实施中的每个组织都直接或间接地影响系统中的其他组织，因此政府采购中心必须消除其自身的功能孤岛的特点，采用跨组织层的过程方法，通过信息共享、沟通和协作将基于人力资源的组织间功能整合到一个统一的整体中。为防止代理人（当政府采购中心充当购买者的代理人时）和政府采购中心的机会主义行为，必须对所有委托人和代理人（也即采购人）、政府采购中心和供应商进行严格的制衡，GPP政策应该有明确的目标和具体的标准。我们认为，首先政府应加强GPP的目标性，并微调实施标准，从而使政策目标清晰、一致且更具可操作性。其次，应该在全国范围内开展绿色采购运动，以增强重视环境保护的社会资本和文化资源。第三，应加强对公共采购人员的全面培训，以提高其道德操守、职业素养、工作能力、知识和道德修养。最后，政府应将采购执行机构（如政府采购中心）置于一个强有力的机构（如财政部门）之下，并在执行机构、采购人和供应商之间建立制衡机制。
作者：
王丛虎，中国人民大学公共管理学院
乔予华，美国密苏里州州立大学政治科学系
李晓明，美国田纳西州州立大学商学院工商管理系
本文刊登于《JOURNAL OF PUBLIC PROCUREMENT》
原文网址：https://www.emerald.com/insight/1535-0118.htm
翻译：中国人民大学公共资源交易研究中心
